【新華解讀】PPP存量項目迎地方債活水 政策協同提升公共服務效能

新華財經北京8月20日電（王菁）政府與社會資本合作模式迎來制度性創新，地方債尤其是專項債與PPP項目的有機銜接，將為存量基礎設施注入新動能。

據財政部20日消息，國務院辦公廳轉發《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），統籌發展和安全，堅持問題導向、分類施策、降本增效，規范PPP存量項目建設和運營，支持提升公共服務和民生保障水平。

市場人士表示，《指導意見》首次明確地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金用于符合條件的PPP存量項目建設，同時要求將已運營項目的政府支出責任全額納入預算管理，這將顯著增強市場信心，為PPP領域轉型發展帶來顯著利好。

地方債與PPP創新融合：政策協同突破融資瓶頸

整體來看，《指導意見》最具突破性的創新在于明確“對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出?！?/p>

這一政策優化打破了長期以來專項債與PPP項目相互隔離的狀態，實現了政府債券資金與市場化融資的有機融合，為PPP存量項目注入新動能。

安融信用評級有限公司首席經濟學家周沅帆對新華財經表示，“《指導意見》新的提法更加貼近實踐需要，其中，允許用政府債券資金來支付PPP項目的承諾，給不少地方吃了一顆定心丸；而對存量項目進行分類解決，“這相當于說‘能干的就干，不能干的就縮減’?！?/p>

具體來看，對已運營項目，新規則要求地方政府將運營補貼等支出責任納入預算管理，并可安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題。

某知名智庫基礎設施投融資專家對新華財經表示：“這一政策創新體現了監管部門對市場關切的積極響應，通過財政資金引導，吸引更多社會資本參與公共服務領域，實現了政府與市場資源的優化配置?！?/p>

實際上，專項債與PPP模式的融合探索近年來一直在部分地方層面進行實踐。例如，2020年初，山東省鄒平市貨運鐵路專用線項目成功發行地方專項債并落地開建，成為專項債與PPP項目結合的創新案例。

同時，《指導意見》還強調現任政府必須對存量項目承擔責任，周沅帆談及，“不能說簽了合同就不算數了，合同執行要納入績效評價。特別強調政府不能賴賬，尤其是不能賴民營企業的賬?！?/p>

“本次新政在總結地方實踐經驗基礎上，正式確立了專項債與PPP項目的相容機制，為各地規范推進項目提供了明確政策依據?！鼻笆鰧＜已a充道。

分類施策精準服務：全生命周期管理優化資源配置

不少業內人士指出，《指導意見》體現了精準施策的監管思路，針對不同類型的PPP存量項目提出差異化解決方案。前述專家稱，具體處理方式體現了“實事求是、分類指導”的政策智慧。

例如，“對接近完工的項目，要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營；對推進緩慢的項目，要進一步論證建設內容，研究壓縮實施規模、優化建設標準?！碧貏e是明確“2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施”。

同時，“財政支持與融資保障”是新規的另一大亮點?！吨笇б庖姟芬蠼鹑跈C構按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協議的項目，要依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發放貸款。

這一導向得到市場各方積極響應。某大型建筑央企投融資部門負責人對新華財經表示：“這將解決長期困擾我們的資金銜接問題，特別是允許使用專項債資金支持項目建設，大大提高了項目現金流穩定性，有利于我們合理安排施工進度?！?/p>

某國際咨詢公司基礎設施業務主管則對新華財經提及：“政策明確要求將運營補貼納入預算管理，增強了社會資本和金融機構的信心。我們觀察到，近期多個停滯項目已重新啟動談判，市場活力明顯提升?！?/p>

現代咨詢集團相關負責人也對新華財經表示，此前PPP是通過引入社會資本來組織實施項目的建設運營，項目融資的責任主要落在社會資本，項目公司一般只有政府少量出資，而《指導意見》則是明確了將基于項目的融資當中一部分由政府發債解決，用以保障項目建成投運、不能爛尾。

當然，《指導意見》在提供政策支持的同時，也高度重視風險防控，明確要求“強化地方政府債務管理，地方政府通過發行政府債券籌集建設資金的，舉債一律不得突破法定限額”。

周沅帆表示，“《指導意見》體現了監管部門一直以來秉持的‘促發展與防風險并重’的政策取向，這也將確保PPP模式規范可持續發展?！?/p>

長效機制持續優化：績效提升與債務管理協同推進

長期來看，與PPP模式相關的配套制度化建設正在不斷完善。

近年來，財政部配合立法機關積極推進PPP立法進程，致力于構建更加穩定、透明的制度環境。某高校PPP研究中心學者指出：“PPP立法工作已經取得重要進展，未來將更好地解決招標投標法和政府采購法的適用問題，為各方參與提供更加明確的法律保障?！?/p>

同時，地方政府債務管理也在持續優化。以某沿海城市為例，該市2025年新增債務限額173.2億元，加上再融資債券發行規模上限15.53億元，有效平滑了到期本金償還壓力，為PPP項目創造了良好的財政環境。

績效管理改革同樣為PPP新政提供了有力支撐。某中部城市通過推深做實零基預算改革，出臺財政績效提升方案，堅持“少花錢多辦事、花小錢辦大事、花了錢辦成事”的理念，切實提高財政管理績效。據悉，該市開展的成本績效分析使項目成本顯著下降，每年減少支出400余萬元，為PPP項目提供了可持續的財政支持。

此外，專項債管理機制的優化也為PPP與專項債結合提供了制度保障。2024年底，國務院辦公廳出臺專項債券管理機制優化意見，通過專項債投向領域“負面清單”管理模式，大幅擴大專項債資金投向范圍。

在多方力量的加持之下，政策實施效果已經開始顯現。許多地區在新增債務限額分配中，重點向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜，確保資金用在刀刃上。

眼下，這則支持PPP存量項目優化的新規不僅將為市場注入短期資金活水，更將為地方債與PPP領域的協調發展建立長效機制，進而為推動經濟社會平穩健康發展、構建現代化基礎設施體系提供有力支撐。

?

編輯：王柘

?

聲明：新華財經（中國金融信息網）為新華社承建的國家金融信息平臺。任何情況下，本平臺所發布的信息均不構成投資建議。如有問題，請聯系客服：400-6123115