【新華財經研報】完善政府投資基金退出機制 促進資金良性循環

新華財經北京6月30日電（分析師張威）政府投資基金作為推動產業升級與經濟轉型的重要政策工具，可發揮財政資金撬動產業轉型升級的作用，近年來日益受到中央和地方的高度重視。當前，政府投資基金高質量發展需要實現基金資金的良性循環，其中的關鍵之一是完善基金退出機制。政府投資基金的退出機制對實現資金循環利用、優化資源配置、接續促進產業升級具有重要意義，而基金到期無法退出則會影響“投資—退出—再投資”的良性循環。

一、政府投資基金面臨退出壓力

政府投資基金或政府引導基金，是指各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。

根據母基金研究中心發布的《2024中國母基金全景報告》顯示，截至2024年12月31日，政府引導基金總管理規模達39429億元人民幣。但值得注意的是，目前不少此前設立的政府引導基金面臨較大的退出壓力，可能影響資金的健康循環和行業的可持續發展。

2015年被稱為政府產業引導基金元年。當年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》提出“建立和完善創業投資引導機制”“發展國有資本創業投資”等，并提到加快設立國家新興產業創業投資引導基金、國家中小企業發展基金，鼓勵各地方政府建立和完善創業投資引導基金等。隨后，政府產業引導基金邁入高速發展期，曾掀起一輪投資浪潮。資料顯示，2016年基金數量達392只，認繳規模達1.6萬億，此后三年基金規模均維持在較高水平。2020年以來，政府投資引導基金分化及調整趨勢明顯，新增設立引導基金呈現規?；?、矩陣化、集群化特征，存量引導基金開啟存量統籌管理、優化整合與精耕細作的新階段。

大部分政府引導基金的計劃存續期間為8至15年不等，因此大批早期設立的政府引導基金目前正處在或接近退出階段。有數據顯示，進入退出期的政府投資基金達萬億級。盡快退出子基金或直投項目，是當前多數政府投資基金最迫切的重任。實際上，私募股權行業整體都面臨退出壓力。數據顯示，截至2023年底，國內私募股權行業存續資產管理規模達到14.3萬億元，各類VC/PE基金數量超過5.4萬只，處于退出期的占比逾50%。但由于IPO市場監管趨嚴，令VC/PE基金高度依賴的IPO退出路徑越來越難，基金項目退出與按時到期清算壓力很大。政府產業引導基金同樣面臨這些問題，而且由于政府引導基金資金基本是地方財政出資，存在著較高保值要求，退出難度更大。

二、持續探索退出新路徑，促進資金良性循環

當前政府投資基金在退出過程中存在著“退出渠道有限、退出機制不健全”等難點、堵點問題。一般而言，私募股權投資基金的主要退出路徑包括子基金層面的清算退出、協議退出、份額轉讓退出，以及直接投資項目的IPO、并購、股權回購等模式。但長期以來，我國私募股權投資基金退出渠道相對單一，主要依賴于IPO，政府引導基金也不例外。而隨著IPO節奏的放緩以及大環境下項目估值的普遍縮水，這一退出渠道受限明顯。

2024年初，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（簡稱《指導意見》），這是首次在國家層面出臺促進政府投資基金發展的重要文件。針對政府投資基金退出難問題，《指導意見》提出一系列舉措。比如，規范基金退出管理，完善不同類型基金的退出政策，基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，并在章程或合伙協議中明確退出條件。拓寬基金退出渠道，推動區域性股權市場規則對接、標準統一，鼓勵發展私募股權二級市場基金、并購基金等。

其中，私募股權二級市場基金（S基金）通過承接私募股權基金現有份額或資產，為原LP提供提前退出機會，正在成為激活政府引導基金資金循環的新工具，為各地加快探索。2024年6月，國務院辦公廳印發《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（簡稱“創投十七條”）提出“支持發展并購基金和創業投資二級市場基金，推動區域性股權市場與創業投資基金協同發展”。此后，各地探索S基金市場的動作加快。

今年1月，浙江省第一只由政府主導的S基金發布，首期規模為5億元，遠期目標為50億元。浙江省產業基金擬出資20%，浙江金控下屬參股公司浙江股權服務集團首期出資20%，并由浙股集團旗下浙江坤鑫投資管理有限公司擔任S基金管理人。3月，重慶首只S母基金——重慶渝創銀河接力私募股權投資基金設立，目標規模36億元，首期規模6億元。該基金為重慶產業引導股權投資基金、中國銀河投資管理有限公司、上海銀河星邦投資管理有限公司共同出資，通過構建支持“科技-產業-金融”良性循環的新工具，形成央企資本與地方資本聯動協同機制。5月，福建省人民政府辦公廳印發《關于進一步推動資本市場服務科技型企業高質量發展的若干措施》，提出由省金融投資公司、省投資集團籌設100億元省級科創接力S基金，為基金投資的優質科技型企業接續賦能。

目前，私募股權二級市場正逐漸從單純的LP份額轉讓向基金接續、并購及股權轉讓等多元化發展，且發展速度與成熟度日益提升。新修訂的《上市公司重大資產重組管理辦法》鼓勵私募基金參與上市公司并購重組，并首次引入私募基金“反向掛鉤”安排。這有望緩解股權投資基金的退出壓力，加速股權投資市場資金良性循環，對于鼓勵和促進私募投資基金進行長期投資具有積極意義。

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編輯：杜少軍

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