中國內地及港澳地區養老金第三支柱實踐現狀與思考

黨的二十大報告強調，要完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。在養老金第一支柱（基本養老保險）、第二支柱（企業年金和職業年金）穩步發展的背景下，推動養老金第三支柱高質量發展，不僅是優化養老保障體系的必然選擇，也是適應人口老齡化趨勢下居民多樣化養老需求的內在要求。

養老金第三支柱發展概況

養老金第三支柱的概念源于世界銀行在1994年提出的養老金體系三支柱模式。本文所討論的養老金第三支柱，主要指以個人養老為目的，個人自愿參加的積累型養老金1。

多年來，我國持續建設完善養老金第三支柱。2018年，財政部等五部委印發《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，提出“對養老保險第三支柱進行有益探索”。與內地相比，港澳地區作為人口老齡化程度較深的地區，較早開展了養老金第三支柱的建設，形成了多層次的發展實踐（見表1）。

（一）中國內地養老金三支柱建設及第三支柱發展概況

1.人口老齡化程度加深背景下不斷建設完善養老金三支柱

根據國家統計局數據，截至2024年末，中國內地65歲及以上人口占比為15.6%，達到深度老齡化社會標準2。經過多年發展，中國內地已初步構建養老金三支柱體系：一是由政府主導的基本養老保險，涵蓋職工基本養老保險和城鄉居民養老保險。根據《2023年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，截至2023年末，參加基本養老保險人數已達10.7億人。二是企業年金和職業年金，由用人單位和職工共同繳費。截至2023年末，已有14.2萬戶企業建立企業年金。三是個人養老金和其他個人商業養老金融業務。根據人社部數據，截至2024年11月末，個人養老金開戶數已突破7279萬戶。

2.養老金第三支柱發展情況

中國內地從制度、產品、系統等層面構建養老金第三支柱。

制度層面，政府發揮引導作用，在多層次、多支柱養老保險體系中統籌布局個人養老金。2022年4月，國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》，個人養老金制度啟動實施。2024年，在部分地區試點的基礎上，人社部等五部門發布《關于全面實施個人養老金制度的通知》，個人養老金制度全面落地，實施范圍擴大至全國。

產品層面，根據國家社會保險公共服務平臺數據，截至2025年5月末，已發行個人養老金產品1028只，其中儲蓄類產品466只，基金類產品297只，保險類產品230只，理財類產品35只。

系統層面，目前居民可通過個人養老金信息管理服務平臺建立個人養老金賬戶，用于記錄個人養老金繳費、投資、領取、抵扣和繳納個人所得稅等信息。

（二）香港養老金三支柱建設及第三支柱發展概況

1.已步入超級老齡化社會并建立三支柱養老保障體系

根據香港特區政府統計處數據，截至2024年末，香港65歲及以上人口占總人口比例超過23%，達到超級老齡化社會標準。為此，香港建立了養老金體系的三大支柱：一是政府主導的綜合社會保障援助計劃和高齡津貼，為65歲及以上長者提供每月現金津貼。二是由雇主及雇員共同繳費的強制性公積金計劃和職業退休計劃。三是非強制性個人養老金產品，包括香港年金計劃、銀色債券等。

2.養老金第三支柱發展情況

香港在養老金第三支柱板塊開展系列創新。

制度層面，在養老金三支柱體系框架下，建立自愿性供款制度，允許個人自愿額外繳納養老金。

產品層面，香港推出的銀色債券是通脹掛鉤型政府債券，旨在為老年人提供回報穩定的投資產品。自2016年問世以來，銀色債券認購群體與發行規模迅速擴容。2024年，銀色債券發行規模達550億港元，成為當年香港特區政府新發行債券的主要組成部分之一。此外，香港在2018年7月推出香港年金計劃，每月向年金領取人提供穩定的保證年金金額。至2024年10月末，保費申請總額近180億港元。

系統層面，香港特區政府近年來開始通過區塊鏈系統發行代幣化政府債券，依托區塊鏈透明可溯、智能自動等技術特性，不斷提高業務效能并進行風險防控，后續相關技術有望在銀色債券等養老金融領域進行應用。

（三）澳門養老金三支柱建設及第三支柱發展概況

1.已步入深度老齡化社會并設立多層次養老保障體系

截至2024年末，澳門65歲及以上人口占比達14.6%，已進入深度老齡化社會。為此，澳門建立了多層次養老保障體系：一是社會保障性質的經濟援助制度，包括援助金與敬老金。二是覆蓋全澳門居民的社會保障制度，分為強制性和任意性兩種類型3。三是非強制性中央公積金制度4。四是職業年金，包括公務員及私人退休金。

2.養老金第三支柱發展情況

澳門借助退休基金加強養老金第三支柱建設。

制度層面，非強制性中央公積金和私人退休金均可以個人計劃形式參與5。

產品層面，根據澳門金融管理局《私人退休基金年度報告2023》，截至2023年末，退休基金總資產凈值為424.4億澳門元。從投資分布來看，證券投資基金占總凈資產值的65.1%，其他債券（含政府債券）占26.6%，現金及銀行存款占5.9%，其余為其他投資。從投資回報來看，2023年退休基金的投資總收益為20.6億澳門元，私人退休金整體投資回報率為4.4%，非強制性中央公積金整體投資回報率為4.0%。

系統層面，澳門金融管理局專門披露已批準設立的開放式退休基金和退休基金運行情況及統計數據。

養老金第三支柱實踐特征

隨著人口老齡化進程加速，我國社會養老需求呈現多層次、多元化特征，對養老金融發展提出更高要求。中國內地及港澳地區在養老金第三支柱上的探索具有以下特征。

一是通過多渠道支持養老金第三支柱產品信息披露。中國內地已建立國家社會保險公共服務平臺，集中披露個人養老金賬戶信息、產品目錄及政策文件。個人養老金銀行保險行業信息平臺和個人養老金理財產品行業信息平臺分別登記、披露養老儲蓄、養老保險及理財產品信息。香港金融管理局官網專設網頁，披露香港年金計劃、銀色債券等養老金產品條款。澳門金融管理局定期公布退休基金的資產凈值、參與機構及覆蓋人群等核心指標。不過整體來看，中國內地及港澳地區的養老金第三支柱產品信息披露水平均存在進一步提升的空間。

二是以市場為導向開展養老金第三支柱產品創新。中國內地養老金產品經過多年建設和發展，已逐漸形成涵蓋儲蓄、基金等豐富類型的產品體系，適配市場對養老金融產品的多元化需求。香港關于銀色債券的探索表明，基于老年群體設計的定制化金融產品具有較大市場吸引力與發展潛力。其他市場可結合實際情況進行借鑒。

三是挖掘養老服務數據價值，助力養老金融發展。2025年3月，金融監管總局辦公廳印發《銀行業保險業養老金融高質量發展實施方案》，提出探索開展健康、醫療和養老等領域數據共享。香港已建成專門的醫療大數據應用平臺，收集并共享全港居民的電子健康信息。澳門衛生局于2022年推出“電子健康紀錄平臺”（eHR），實現澳門居民在各醫療服務機構的病歷、就診記錄等電子健康數據共享。探索在中國內地及港澳地區間構建跨部門、跨區域的養老服務數據共享機制，有望加強養老金融服務的數智賦能，為推動我國養老金融高質量發展提供助力。

養老金第三支柱的發展空間

基于當前中國內地及港澳地區養老金第三支柱的實踐特征，現有養老金融體系可在制度、產品、系統等方面進一步加強建設，完善信息披露制度、加強產品體系構建、促進服務數據共享。

一是進一步完善養老金第三支柱產品信息披露制度。目前，養老金第三支柱產品信息披露內容不一、披露平臺各異，備老人群6和老年人需要花費較大精力去研究、選擇養老金第三支柱產品。2022年10月，人社部等五部門聯合發布《個人養老金實施辦法》，要求商業銀行、個人養老金產品發行機構和銷售機構根據有關規定，建立健全業務管理制度，包括信息披露制度等。完善養老金第三支柱產品信息披露制度，有利于幫助投資者選擇適合自身風險偏好和收益預期的養老金產品，助力緩解信息不對稱，提高養老金融市場效率。

二是進一步豐富養老金第三支柱產品種類。備老人群和老年人在不同階段對投資、醫療、養老等產品的需求不同，對養老財務規劃、資金管理等服務也存在個性化差異。2024年11月，金融監管總局發布《關于進一步提升金融服務適老化水平的指導意見》，強調各金融機構要加大適老金融產品研發力度。金融機構可進一步辨析老齡群體差異，挖掘和匹配備老人群和老年人的個性化需求，構建多元的養老金產品體系。同年12月，中國人民銀行等九部門印發的《關于金融支持中國式養老事業 服務銀發經濟高質量發展的指導意見》指出，支持金融機構研發符合參加人養老需求、具有長期限特征且具有一定收益率的個人養老金專屬產品；研究創設養老專項金融債券、養老主題金融債券。

三是進一步提高養老金融服務數據共享程度。老年人身份資料、健康數據等信息分散于不同機構，這導致不同機構在提供服務時往往需要對相關信息進行重復驗證。此外，服務數據難以長期記錄和追溯，對服務質量不易進行監管與評估，不利于構建誠信規范的養老金融服務市場環境。2021年12月，國務院發布《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，要求統籌養老服務領域政務和社會數據資源，加強部門間涉老數據信息共享。2023年12月，國家數據局等17部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，要求加強醫療數據融合創新，支持公立醫療機構在合法合規前提下向金融、養老等經營主體共享數據。未來可進一步提高區域間和醫療、金融、養老服務等機構間數據共享水平。

對養老金第三支柱發展的建議

結合中國內地及港澳地區養老金第三支柱發展現狀，下一步可從制度建設、產品創新、系統賦能等維度推進養老金第三支柱發展。

（一）構建養老社會效益指標體系，加強信息披露制度建設

一是探索構建養老社會效益指標體系。面對信息披露指標、要素不統一等現狀，針對養老主題的債券等產品，可借鑒中債綠色債券環境效益信息披露指標體系等已有實踐，探索構建養老社會效益指標體系，助力養老金融效益評估與投資效能監督。

二是不斷加強養老金第三支柱產品信息披露門戶建設，探索整合各類養老金第三支柱產品數據，定期對養老社會效益等信息進行披露，為市場提供多維數據參考。

（二）建設銀色債券市場，豐富養老金第三支柱產品供給

一是定向推出由老年人認購的銀色債券。借鑒香港銀色債券已有實踐，可探索由政府或金融機構作為發行主體，發行面向特定群體（如65歲以上老年人）的銀色債券。

二是發行專門投向養老產業的銀色債券。擴大投向養老產業的債券發行規模，適時研究推出專門投向養老領域的銀色債券品種，形成發行指引與統一標準，培育銀色債券投融資生態，助力做好養老金融大文章。

（三）搭建養老數據平臺，支撐數據共享與風控

一是構建以區塊鏈為基礎的養老數據共享平臺。探索利用區塊鏈技術的可追溯、不可篡改特性，建立安全高效的老年人身份、健康、金融信息等的統一認證平臺和養老金融服務評價平臺。利用區塊鏈技術記錄養老金融服務數據，構建公開透明、不可篡改的服務記錄與評價體系，構建更加誠信、規范、高質量的養老金融服務市場環境。

二是以大數據、人工智能賦能養老金第三支柱產品的風險管理。精準挖掘備老人群和老年人的金融行為、風險偏好與養老需求特征，構建智能化、個性化的養老金第三支柱產品風控模型，為不同類型客戶精準匹配風險等級相適宜、收益特征相契合的養老金第三支柱產品。利用人工智能識別與預警潛在風險，防范欺詐風險、誤購風險，切實保護備老人群和老年人權益。

注：

1.養老金來源于本人在繳費期間的資金積累及其投資收益。

2.聯合國將65歲及以上人口占總人口比重達7%作為國家或地區進入老齡化社會的標準，超過14%為深度老齡化社會，超過20%為超級老齡化社會。

3.具有雇傭關系的雇員及雇主適用于強制性制度，其余成年居民則參加任意性制度。

4.基于自愿參與原則，分為由雇主自愿設立、雇員自愿參與的共同計劃和自愿設立及參與的個人計劃兩種模式。

5.截至2023年末，非強制性中央公積金中參與個人計劃人數為85316人，私人退休金中參與個人計劃人數為771人。

6.為老齡階段做準備的人群。

?

（作者：中央結算公司深圳分公司副總經理 吳程彧，中央結算公司深圳分公司 唐國恒，中央結算公司深圳分公司 全玨丞，本文原載《債券》2025年6月刊）

?

編輯：王菁

?

聲明：新華財經為新華社承建的國家金融信息平臺。任何情況下，本平臺所發布的信息均不構成投資建議。如有問題，請聯系客服：400-6123115